织以遂行其统治。但是在他去世后不久，帝国便宣告瓦解，原因是他未能使官员们发展出充分的凝聚力和认同感，以平抑中国长久以来始终存在的离心和分裂倾向。大约半个世纪之后，汉朝（公元前202年至公元220年）的武帝也成功地建立了大一统的帝国。为了避免重蹈秦政权的覆辙，也为了建立效忠其帝国的稳固根基，笃信儒家思想的武帝开始在其政府中任用儒家学者。他赋予他们殊荣，并赠予他们津贴、恩典和特权，使这些学者强烈地关怀帝国的兴衰存亡。 武帝所设计的安排一直持续到汉代告终。其后大约四百年间，朝代更替非常快速，有些朝代也试图模仿武帝创立的行政制度。直到唐代（公元618年至906年），这项制度才告完全恢复。此后直到1905年废止科举，其间除了少数几次短暂的中断，文官制度始终运作不辍，其变动之微，着实令人惊异。 (一)考试和学校 在中国文官制度的所有特色中，执行最严格的就是决定任官资格的科举考试。应考人必须通过一级级的考试，方能取得三种不同等级的学位（功名）。 参加第一种秀才资格考试，通常必须花费许多年的准备工夫。这种考试大约每两年在各地举行一次。通过这项考试的人，虽然还没有资格奉派出任公职，却可以获得各种特权，有时还能得到经济上的资助，使他们能够继续进修。 具有秀才资格的人就有资格参加第二级考试，通过之后，便可以获得举人资格。这种考试大约每三年在各省省城举行一次。除了知识和智力之外，它同时也考验应考者的毅力和决心。根据ltourette的描述：
帝制中国官僚体系中的暗盘管理(2)
……在考试前一天，应考者即被带入个人的小考棚，关在里面，直到第三天才准许出棚。光是身体的压力便令人难以承受，应考人暴毙之事也时有所闻。（ltourette，1962：463） 经过更进一层的研修之后，获有举人资格者便可以前往京师参加一项更为严格而且广博的进士考试，这种考试也是每三年举行一次。通过考试的人还要在皇帝面前接受殿试，以争取额外的殊荣。有了进士的功名，便取得了朝廷的任用资格，但却不保证一定可以出任公职。 任何一种考试都只有一小部分应考人能够通过，考试级层愈高，淘汰率也跟着提高。落榜者可以一试再试，同一家族中，不乏三代同场参加考试之例。 并非所有进士都能奉派出任公职，奉派担任公职的人也并非全由考试出身。有时，皇帝的恩赐、个人的财富和家庭的地位也是决定个人是否能获得任命的因素。有时，有些官职还可以公开出卖，军中能干的行政官员也常转调为文职。虽然有诸如此类的例外，但大多数官职仍然是授给那些经由考试正途出身的人。 在唐代之前，政府已经设立学校和书院来教育有志担任政府公职的人。由于考试在甄选公职人员的过程中日益重要，学校和书院的数目与规模也逐渐扩充。虽然有些学生可以修习诸如数学和医药之类的科目，但教育机构的重要方向仍然是训练有志出仕的学生准备参加考试。 从当代西方的观点来看，这种教育对于发展个人的行政才能和管理知识似乎毫无助益。以儒家经典为基础的教育，大都只偏重艺术和人文知识；其考试方式，又侧重于背诵能力、文体形式和作文技巧，反而忽略文章内容的整体性理解。虽然孔子的许多格言和训示对人性有极敏锐的观察，他也提出了许多充满智慧的政治卓见，不过这些东西却很难成为实际行政上的指导。 长久以来，中国公职人员的教育和考试为什么只偏重舞文弄墨，而不重视实用的知识，对局外人而言，始终是个难解的谜。这个怪异现象部分或许可归因于古代流传下来的知识阶级学术传统，更合理的解释是这样做才符合孔子的学说。 孔子的教诲认为，不管追求什么目标，每个人的首要工作是个人本身的修养： 自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本。 《大学》 他更主张，研读传统典籍是发展个人的基础： 兴于诗，立于礼，成于乐。 《论语·泰伯篇》 从上述前提出发，很自然的逻辑结论就是：精通典籍应当优先于任何“旁骛”，包括学习行政知能。 别人或许会毫无疑义地接受这项结论，孔子自己则有所保留。在一段相当不寻常的话中，他说道： 诵诗三百，授之以政，不达；使于四方，不能专对；虽多，亦奚以为！ 《论语·子路篇》 （二）文官制度的其他层面 大多数文官都集中在京城的都会及衙门中办公，有些奉派管理盐铁矿产、灌溉工程，或开凿运河，其余的人则被零散分派到全国各地的行政网中，在村庄和乡镇民间作为政府的代表。然而，不管他们位居何处，他们的人数均远不如其下级僚属。尤其是在京城以外地区，更是如此。 朝廷为了保证官员们的清廉，特别设计了许多规则和章程，不幸的是，这些规则却经常制造出新的问题。由于传统及儒家学说都十分强调对家族的忠诚，徇私起用亲族的威胁始终很大。为了防止此一弊端，因此禁止任何人在近亲底下做事，但是有些深受朝廷宠信的人员却经常因“内举不避亲”而受到赞扬。一般而言，官员通常都不准派到他们的家乡省份工作；这项限制用意固然甚佳，可是其结果却是官员们常常被派到他们对当地风俗民情甚至方言都十分隔阂的任职地。为了避免他们和地方势力互相勾结，一般官职任期三年，期满即予轮调。对官员而言，这段时间不管是熟悉地方事物还是了解本身职掌都嫌太短。 公职人员的考绩制度每三年便对官员作一次考评，考核标准也尽量求其客观。譬如，人口增加通常表示深受民众爱戴及治理得法，人口减少显示的意义正好相反。考绩良好者可以得到升迁奖励；考绩恶劣者则可能受到罚金、降职，甚或开革处分。要想长期留任公职，官员们还得在各种定期考试中不断展现其学识才能。 在承平时期，给予文官优厚的薪俸和丰裕的津贴通常是帝制中国的既定政策；可是，财政困窘却经常使这项政策无法落实。有时朝廷岁收不足，官员们不但要用个人财富来维持生活，而且还得设法自筹公家开销。对官员而言，比薪俸更重要的事，可能是因公职而享有的声誉，以及在公余之暇，仍然有机会追求文人雅士的生活。 至于官员职责的确切内涵，各种观点颇有分歧。不幸的是，历史记载对其工作内容也未作详尽描述，因此现代的各种看法大都出自揣测和推论。有人从断简残编中整理出一套极为明确详尽的工作细则，但也有人根据几乎相同的史料断定：文官的行政事务繁琐细碎，而且流于表面。 尽管众说纷纭，无论官员是在中央政府和同僚一起工作，担任某项公共工程的总负责人，或是在偏远地区担任独立的地方长官，对其行政表现的期许，大抵是视其职位或工作性质而定。官员本身是否才能出众、精力过人，并具有奉献精神，抑或只是平庸的官僚，也影响到他的活动范围。许多资料显示，后者人数显然比前者多得多。
帝制中国官僚体系中的暗盘管理(3)
三、胥吏的次官僚体系 不论是从他们的职务或是从他们的出身来看，胥吏都不是史书记载的对象。中国文献中有关他们的记载，大多是责难和恶评。要深入了解他们，必须在有关其贪婪、虚伪和背信的记载中苦心搜寻。从孔子对他们的评语可以看出，早在公元前6世纪便已经有人从事这个行业，其起源无疑可以推溯到更早之前。在文官制度建立以前，他们已根深蒂固而且恶名昭彰。 胥吏大多出身自贫穷而清白的家庭。有些则来自受过教育的阶层，但因为本身性情不合或学识不足，而无法进入仕途，成为文官。少数胥吏也曾经做过官，他们或者因为行为不检而被革职，或者在极不寻常的大幅裁员下，丧失职位。 就整个群体而言，胥吏的社会地位是很低的。直到帝制中国晚期，他们都不被准允参加科举考试，而参加考试是连农民都可以享有的权利。一般民众不信任、惧怕，甚至讨厌胥吏，而高级官员则鄙视他们。然而，尽管他们到处不受欢迎，他们仍然是帝制中国官僚体系中最根本的一个重要阶层。 这是一个因供而生求的有趣例子：中国人发明造纸技术之后，即将行政上的文书作业提升成为一种艺术。无数的报告、记录和各种文件都成为例行公事，通常还需要制作各种副本。每种文件都有独特格式，不得有丝毫偏差。由于胥吏精通这些烦琐的细节，他们遂成为官僚体制内不可或缺的角色。 虽然大多数胥吏没有受过正式教育，他们却能够靠自己的努力学得工作所需的基本文书和算数技能。他们对于繁文缛节的了解，一部分是从工作中一点一滴累积起来的，一部分是得自其亲戚或其他人的私下传授。有些关键性的程序通常是父子相传，或者可以用一笔可观的代价售予新人。他们之所以能够在制度中操纵自如，显然是有效地掌握了应用心理学的原理，而且对当时的政治气候有通盘的了解。 胥吏和文官最大的不同之处，是他们通常多在自己的家乡任职，相当了解当地的风土民情；虽然政府明令规定其任期只有五年，许多人都能规避这项限制，有些人甚至能将其工作延展而成为终身职务。在帝制中国的大部分历史中，国家通常不付薪资给胥吏，即使有，他们的薪酬亦极其微薄。但他们在任职期间，却可以向接受他们服务的民众收取各种规费（陋规），公然收贿的机会也不少。一般认为，胥吏职位如此之低，工作时必须卑躬屈膝，还可能受到言语或身体上的凌辱，其来源却始终不虞匮乏，理由即在于此。 和他们的上司一样，胥吏的职务也因为他们在政府组织中占有的地位而有所不同。有关胥吏职务的确切内涵，大多数史料的记载都相当含混。瞿同祖曾经简明描述清代（公元1634年至1911年）县级胥吏的主要工作内容，兹将其摘录并改写如下： 1为重要文件起草初稿。 2清誊完整的文稿。 3准备例行报告。 4根据档案中的文件整理出备忘录。 5发给执照证状。 6准备并检查税收纪录。 7将文件分类归档并加以保管。（chu，1962：41-42） 以上列举的只是其正式工作内容，但胥吏却经常因为僭越职权而恶名昭彰。在软弱、生疏、散漫或无能的官员之下，他们随时准备揽权。刘子健（liu，1967）在提到一个胥吏特别嚣张的时代时，说道： 老百姓吃足苦头后了解到，官员其实不如胥吏重要，他们才是“真正的政府代理人”。 他引用当时流行的谚语，说明当时的情况是：“吏强而官弱”，而且不管是政府哪一阶层的职位，“官员总是水土不服，胥吏却是如鱼得水”。（liu，1967：339） 在帝制官僚体系中，胥吏之下是小职员组成的阶级。他们的职务虽然各自不同，不过都被归类在一起，称为“僚属”。他们甚至比胥吏更受人轻视，而被列为与妓女、戏子和奴仆同一阶级。因为他们待遇极差而且大多为无恒产，他们获取金钱的途径包括陋规、贿赂和勒索，这些收入通常必须和同谋的胥吏分享。 在与政府和民众的交往或其他接触之间，这些扮演中介人角色的僚属占有相当重要的关键地位。在交往的每个阶段中，都有许多法律或其他的漏洞可钻，只要出个价钱，便可以透过衙门的僚属来进行磋商。 四、胥吏的贪污和把持 地方胥吏惟利是图的程度或许不比中央政府更加严重，但是却可能更为明目张胆。较之于京城中复杂的腐化现象，他们对民众生活的影响，也更为直接而严重。当时的民众大都务农为生，他们的生活主要受到地方风俗传统的支配。对他们而言，帝国的意义不过是对其生活方式的一些制度化干预而已。他们必须纳税以支持政府，还必须付出时间和精力，或者服兵役，或者分担强制性的劳役。有些境遇较好的人，也可能出任卑微的公职。万一触犯了法律或成为犯罪案件的受害者，他们还要和治安当局及法庭打交道。由于政府加诸百姓生活上的这些压力，地方上的胥吏及僚属才能遂行其邪恶的勾当。 根据刘子健的说法，中央政府的胥吏是： 处理大多数文书作业的专家，他们娴熟于官僚政治，并且知道许多玄妙的弄权技巧，就某些方面而言，他们甚至比偏远地区的胥吏更难驾驭。（liu，1967：320）
帝制中国官僚体系中的暗盘管理(4)
他们似乎也比较善于掩饰自己的巧取豪夺。虽然文献中有关地方胥吏收受贿赂、敲诈、挪用公款的例子俯拾皆是，在京城胥吏方面却没有可资比拟的记载。中央政府的胥吏较为人所知的，或许是他们把持和欺蒙的伎俩，当然这类恶行在地方各省也并非罕见。 胥吏众多的把持伎俩当中，包含有一种否决权，他们不仅可以否定直属上司所作的决定，极端的时候，甚至连中央部会颁布的政策也能一并否决。胥吏经常用拖延、假装误解、阳奉阴违以及在细枝末节大做文章等方法，来抗拒命令。刘子健（liu，1967）引用的日文资料显示：宋代国家的贸易和土地改革方案便受到这些策略的暗中破坏，在50年之中，政府颁布的每项法令都遭到类似的命运。 另一种更加玄妙的技巧是把持决策。根据hern的说法，皇帝和各部大臣大都会警觉到这种被人把持的危险，他们想出了许多方法来加以反制，但是在一般的官员之间，却很少采取这样的预防措施。刘子健曾经提到有关这种技巧的一个实例： 杜严是个干练的人事官员，正在考虑应该把某项空缺派给甲、乙、丙三个可能人选中的哪一个。他们三个人资格的优先顺序正好是由甲至丙，依序排列。杜严征询属下意见时，接受过丙贿赂的某一胥吏私下建议丙，由丙出面举发甲的资历中某项资格不符，该项任命于是取消。杜严原本属意于乙，乙因为对另一项职位已经感到十分满意，他虽然心存感激，还是婉拒了。由于该项职位急需补人，最后还是由丙接任。（liu，1967：324） 文官制度之所以特别容易受到上述把持技巧的控制，主要肇因于两个因素：首先，文官们都曾经长期浸滛于儒家的道德、社会和政治哲学，任何熟悉儒家学说的人都很容易预测出，他们在何种情况下会做出何种决定；其次，文官们通常都是在衙门中，根据文件记录的资料做出决策，而文件则是由其属下的胥吏草拟而成，后者很容易借由疏漏、夸大、直接作假，以及预测各种可能反应等手段来左右上级的决策。 胥吏虽然可能受到官员惩戒行动的约束，就某一意义而言，官员也受到胥吏的影响。由于胥吏掌握了官员的人事档案以及相关报表，例如功过考核、考试成绩和推荐书信等。官员们不得不提防：如果上述文件遗失、发生错误，或内容被窜改，自己的事业也可能因而受害。以前还发生过一些实例，胥吏在呈给皇帝的升迁建议名单中故意漏掉几个名字。基于这些理由，官员通常不愿和胥吏为敌。他们甚至会因为担心人们知道自己驭下无方，而尽力克制自己，故意不去揭发或处分胥吏的过失。 对胥吏和僚属而言，贪污不但是他们增加个人财富的方法，也是他们日常运作模式的重要特征之一。由于贪污如此普遍而且自成系统，最后它俨然变成处理事情的常规，而不是一种“例外”。游历过世界各地的传教士gutzlff在1834年曾经对文官制度下的官员作如下的描述： 接任政府高位的人必须十分廉洁，然而，不管他们知情与否，许多暗盘管理却在私下进行。(gutzlff，1834：46) 暗盘管理（clndente nnt）一词似乎特别适用于描述胥吏和下级僚属的运作方法。他们看准了制度本身的缺失和缺乏效率，有计划地侵夺各种职权，担任实质的管理工作，然后，借此图谋私利。 五、控制胥吏的各种努力